여자 수도회의 사회복지 활동 (1) 연재를 시작하며

한국의 사회복지 제도는 어떻게 지금의 형태를 갖추게 되었을까? 사회복지란 사회적 시스템을 갖추어 해당 지역의 시민들이 그 제도의 도움을 받아 일상생활을 영위할 수 있도록 도와주는 것이다. 영어로 사회복지는 웰페어(Welfare)이지만 요즘은 소셜 웰빙(Social Wellbeing)의 개념으로 바뀌어 가고 있다. 즉 모든 사회 구성원 개개인의 삶이 중요하다는 것이다. 그런데도 한국에서 사회복지라고 하면 저소득층을 위한 각종 보조나 장애인 시설, 사회 복지관, 고아원 등을 더 흔하게 생각한다. 사회복지의 대상이 모든 국민이 아닌 특수한 상황에 놓인 일부 사람이라고 생각하는 것이다. 왜 이런 인식의 격차가 생겼을까? 근대 국가의 형성기에 정부가 제대로 된 사회복지 제도를 만들지 못했기 때문이다. 우리가 익히 아는 것처럼 근대 국가의 처음 시작이 일제강점기라는 왜곡된 상황에서 제한적으로 이루어졌기 때문이다.

일제 시기 식민지 정부는 사회복지 정책을 시행할 능력도 의지도 없었다. 당시 사회복지와 관련된 정책은 보건후생국 위생과에서 수행하였는데 공중변소 설치, 전염병과 질병의 통제 등에 국한된 사회 위생 수준에 불과했다. 지금 우리가 생각하는 수준의 공공부조 개념은 찾아보기 힘들었다. 이 시기 사회복지 사업은 주로 종교계 단체 등 민간 영역에서 부분적, 산발적으로 이루어졌다. 대표적인 사업으로 고아원과 같은 아동 보호 시설과 양로원, 그리고 감리교 선교회의 태화여자관(泰和女子館)을 비롯한 복지기관 운영을 들 수 있다. 이 중에서도 아동 보호 사업은 일찍이 19세기 중반부터 천주교에 의해 처음 시도되었다.1) 즉 제도가 형성되기 전부터 종교계 민간단체에서 사회복지 사업을 수행하고 있었음을 알 수 있다. 이러한 활동은 주로 사회적 요청에 대한 종교의 실행으로 간주되었다.

해방 후에도 상황은 크게 나아지지 않았다. 식민지 정부를 대신해서 들어선 미군정 역시 사회복지 정책에는 크게 관심을 기울이지 않았기 때문이다. 다년간의 전쟁으로 경제적 기반은 파괴되었고 실업자가 넘쳐났으나 제대로 기능하는 정부 조직은 존재하지 않았다. 물가 안정, 식량 공급 등의 경제적 문제는 물론이고, 귀환 동포나 월남민 등의 전재민이 남한으로 몰려들었기에 난민을 위한 대책 또한 중요한 사회적 문제가 되었다. 당시 전재민 숫자는 200만에서 250만 명 정도로 추산되었으나2) 군정 당국은 물자 배급 등의 원호 사업을 제한적으로 수행했을 뿐이었다. 삶의 터전을 떠나온 이들의 주거 안정 문제는 심각하였으나 이들을 받아들일 수용소 시설은 매우 열악했고 충분치 않았다. 이 시기 미군정의 주택 보급 계획이란 형편없는 수준이었고 사회적 요구를 전혀 반영하고 있지 못했다. 미군정의 대책으로 마련한 움집 형태의 가주택 건설 계획이 발표되자 당시 전재동포(戰災同胞) 원호회 중앙위원장을 맡고 있던 소앙(素昻) 조용은(趙鏞殷, 1887~1958)이 크게 비판하는 내용의 기사가 실리기도 하였다.3)

군정청 관료들이 통제를 위한 정책의 일환이나마 나름의 계획을 수립하기도 했으나 인력과 재원 부족과 같은 문제로 이마저도 제대로 실현되지 못하였다. 결국 이 시기의 사회복지 사업 또한 대부분 그리스도교 계통의 민간 조직, 특히 외국 민간 원조 단체(이하 ‘외원 단체’)의 활동에 크게 의존하였다.4) 미군정 시기는 한국의 사회복지 제도 형성에 있어서 자선과 시혜의 맥락에서 최소한의 구호와 민간 의존적 사회 서비스에 대한 의존이라는 특성을 남겼다.

1948년, 드디어 남한 정부가 수립되었으나 사회복지 제도의 마련은 아직 요원한 일이었다. 정부의 관심은 어떻게든 더 많은 미국의 원조를 확보하는 데만 초점이 맞추어져 있고 전재민 구호조차 제대로 되고 있지 못했다. 남쪽에 연고지가 없던 월남민들은 어떻게든 먹고살 길을 마련하기 위해 서울을 중심으로 대도시에 모여 있었고, 열악한 주택 사정을 더욱 악화시키는 요인이 되었다. 이들을 농촌 지역으로 집단 이주시키는 계획이 마련되기도 했으나 곧이어 전쟁이 터지면서 실행되지 못하였다. 그 때문에 이 시기에도 그리스도교의 각 선교회나 수도회, 그리고 가톨릭 구제회(NCWC, CRS)나 세계 기독교 봉사회(CWS) 같은 외원 단체에서 원조 사업을 수행하면서 정부가 하지 못하는 사회복지의 영역을 감당하여야 했다.

한국전쟁은 외원 단체에 대한 의존을 더욱 심화하는 계기가 되었다. 거의 전 국토에 걸친 전쟁의 피해는 참혹한 것이었고, 수립된 지 몇 년 안 된 신생 정부가 감당할 수 있는 영역은 빈약했다. 따라서 전쟁 중에 전재민 구호를 비롯한 각종 민사 업무는 ‘유엔 한국 민사 지원 사령부(UNCACK)’ 소관이었다. UNCACK 아래 ‘유엔 한국 재건단(UNKRA)’이 설치되어 전쟁 피해 복구 업무를 수행하기도 하였다. 한편 전쟁 이전부터 한국에 대한 지원 사업을 수행하던 ‘미국 경제 협조처(ECA)’를 통한 사업은 전쟁 중에는 주한 미8군 사령부로 이관되어 지속되었고, 전쟁 구호사업을 위한 기구로 ‘한미 통합 경제국(CEB)’을 두었다.

외원 단체는 이러한 원조 당국과의 협조하에 본국에서 모아온 구호물자를 한국으로 들여올 수 있었고, 전쟁 중에도 여러 구호 현장을 비교적 자유롭게 누빌 수 있었다. 원조 당국도 외원 단체를 통해 구호사업에 있어서 필수적인 인적·물적 자원의 부족 문제를 타계할 수 있었기 때문에 이를 위해 필요한 행정적 도움을 기꺼이 제공하였다. 특히 전쟁고아에 대한 구호사업 부문에서 외원 단체의 역할이 컸다. 한국전쟁을 계기로 활동을 시작하게 된 외원 단체 중에 아동을 대상으로 하는 단체가 많았던 것을 통해 이러한 점을 확인할 수 있다.5) 전쟁 피난민을 대상으로 필요한 물자를 배급하고 무료 급식소를 운영하는 등의 긴급 구호 활동 또한 활발했다. 1952년에는 외원 단체의 효율적인 구호사업의 운영과 원활한 소통을 위해 ‘외원 민간 원조기관 한국 연합회(KAVA)’가 설립되었다. KAVA를 통해서 난민촌을 비롯하여 홍수나 화재로 인한 긴급 구호 현장에서 여러 단체가 함께 활동할 수 있었다.

전쟁이 끝나고 행정 총책임 역할을 되찾은 남한 정부에서 사회복지 정책은 보건사회부 관할 업무가 되었다.6) 그렇지만 전후 재건기에 한국 경제는 여전히 해외 원조에 크게 의존하고 있었고, 사회복지 영역 또한 크게 다르지 않았다. 1950년대 정부의 복지사업은 생활 구호, 의료 구호, 사회복지, 보건 위생, 군경 원호, 노동 관련의 여섯 가지로 나뉜다.7) 이 중에서 생활 구호는 요구호자(要救護者)의 생존을 위한 최소한의 물자를 제공하는 것이고, 사회복지는 주로 전쟁 난민의 주택 사업과 여성 사업을 포괄하는 것이었다. 그렇지만 그 예산에 있어서는 대부분 미국의 원조에 크게 의존하고 있었고, 인력의 한계로 여러 현장에서는 민간단체의 참여가 필수적이었다. 특히 외원 단체는 미국 정부의 경제 원조와 별도의 민간 원조 물자를 대량으로 취급하고 있었기 때문에 다양한 사회복지의 영역에서 외원 단체에 대한 의존도가 커져 갔다.

다만 가톨릭 구제회와 같은 큰 규모의 외원 단체라고 해서 모든 현장에 직원을 파견할 수 있는 형편은 아니어서 지역의 인프라를 최대한 활용하여야 했다. 이때 전쟁 이전부터 사회복지 사업을 수행 중이던 기관, 단체들의 역할이 적지 않았다. 원조 물자가 요구호자에게 적절히 분배되도록 하기 위해 해당 지역을 잘 아는 수도회나 본당이 가톨릭 구제회와 현장을 이어주는 가교가 되었던 것이다.8) 외원 단체는 전쟁 직후에는 물자 보급 위주의 전쟁 구호사업과 고아원, 모자원(母子院) 등의 시설 지원 등을 주로 수행하였다. 그렇지만 전쟁이 끝나고 전후 재건으로 넘어가던 시기에는 원조 당국의 정책 변화에 맞춰 난민 재정착 사업이나 지역개발 사업 같은 재건·자조 사업으로까지 영역이 확대되었다. 이 과정에서 다양한 교회 기관이 활발하게 참여했지만, 특히 여자 수도회의 역할이 컸던 것으로 보인다.

한국 천주교회사에서 여자 수도회 형성의 역사는 처음부터 교육과 의료, 아동 등의 사업을 목적으로 하고 있었다.9) 그래서 해방 이전부터 활동하며 축적해 온 역량이 있었을 것이다. 특히 이북에서 활동하다가 분단과 전쟁으로 남한에서 새롭게 사업을 시작해야 했던 수도회가 많았는데, 이들이 부산이나 대구 등지의 피난 지역에 자리 잡으면서 자연스럽게 전재민을 대상으로 하는 각종 사회복지 사업 현장에 투신하게 되었다. 부산의 메리놀병원이나 대구 파티마병원에서는 의료 복지를 제공하는 동시에 사회사업 부서를 추가로 두어 지역 사회의 요구호자들을 돌보는 일까지 감당했다. 또한 전쟁 이후 어려움을 겪던 요구호자 중에는 고아, 과부, 상이군경 등 돌봄이 필요한 이들이 많았다. 이들에 대한 세심한 살핌 역시 당시의 사회적 상황에서는 여자 수도회에서 더욱 두각을 드러낼 수 있었을 것이다. 결국 국가의 어려운 시기에 여자 수도회의 헌신적인 노력이 제도가 미처 다하지 못하는 사회복지 영역을 대신하고 있었던 것이다.

전후 복구가 어느 정도 마무리된 1950년대 후반에 접어들면서 처음으로 정부 차원에서 본격적인 사회보장제도의 도입에 대한 논의가 이루어지기 시작했다. 사회부에서는 「국민 생활보호법」의 초안을 작성했으나 얼마 지나지 않아 군사 정권이 등장하면서 제도화에 이르지는 못했다. 새롭게 들어선 군사 정권은 정당성 획득과 정치적 안정을 위해 사회보장제도의 도입을 이용했다.10 그렇지만 공무원·군인·경찰·국가 유공자 등 국가를 위해 봉사하는 사람들을 우선 포섭하기 위한 목적이 강했고, 여전히 국민 일반의 복리 증진에는 크게 관심이 없었다.

한편 1960년대 중반부터는 외원 단체에 의해 도입되던 미국의 「농업 수출 진흥 및 원조법」(이하 ‘미공법[美公法]’) 제480호에 의거한 사업을 한국 정부에서 직접 관할하게 되었다. 미공법 480호는 미국의 잉여 농산물을 저개발 국가의 자조·개발사업에 사용할 수 있도록 규정한 법으로, 일명 “평화를 위한 식량(Food for Peace)”이라고 불렸다. 밀가루 등의 식량이 대부분이었던 미공법 480호의 원조 물자는 지역 사회 개발 사업 현장에서 공사 기간에 노동자들의 생계를 위해 지급되곤 했으며, 1960년대 중반까지 가톨릭 구제회 사업 예산에서 상당히 큰 부분을 차지하였다. 1960년대 후반부터 외원 단체를 통한 사업이 크게 줄어들고, 더욱이 한국 사회도 어느 정도의 경제적 성장을 이루면서 자체적인 역량을 이용한 사업의 단계로 넘어가게 되었다. 이때 기존의 외원 단체를 대신하게 되었던 것이 1970년 제정된 「사회복지사업법」을 바탕으로 한 사회복지 법인이었다. 한국 정부도 의료보험이나 연금제도를 도입하는 등 복지 정책을 정비하기 시작하였다.11 이후로도 정권이 바뀔 때마다 여러 차례 관련법이 마련되거나 개정되었다12 그렇지만 제도 마련 이전에 현장에서 복지사업을 해왔던 민간 기관 위주의 큰 축이 해체되지는 못하였고, 이러한 특성이 21세기에 이른 지금까지도 강하게 남아 한국적 사회복지 제도의 근간을 이루고 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 가톨릭 구제회와 수도회 등의 외원 단체 활동은 도움이 필요한 이들을 위한 것이었고, 사회적 영향력이 컸다. 물론 그 과정에서 경제 원조의 구조에 의존하는 형태를 고착화하고 한국인들의 자발적이고 장기적인 계획을 어렵게 만든 한계가 지적되기도 한다. 또한 사회복지 제도의 형성 과정에서 사회적으로 접근하기보다는 자선과 구제라는 종교적 접근으로 인해 구조적 문제보다는 개인의 노력 여하의 문제로 만들었다는 비판도 있다.13) 그렇지만 국가가 아직 개개인의 어려움을 돌볼 여력이 없던 시기에 여러 현장의 조력자들 노력으로 사회복지적 서비스가 제한적으로나마 이루어질 수 있었던 점은 부정할 수 없다. 특히 여자 수도회의 헌신이 지금의 한국적 사회복지 제도의 한 축을 만들어냈다고 보아도 과언이 아닐 것이다.

『교회와 역사』의 발간 역사가 오랜 만큼 기존에도 본지의 지면을 통해 다양한 수도회의 역사가 몇 차례 소개된 바 있다. 그럼에도 여자 수도회의 활동을 사회복지 측면에서 다시 한번 확인해 보려 한다. 수도회의 여러 가지 활동 영역 중에서도 각종 사회복지 시설의 설립과 운영이 한국 사회에 심대한 영향을 미쳤기 때문이다. 그리고 무엇보다 신앙의 전통을 이어 나간다는 측면에서 우리 선배들의 활동이 어떠했는가를 꼼꼼하게 살펴 마주하는 일은 중요하다고 여겨진다.

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1) 근대적 고아원의 효시에 대해서 메스트르(J. Maistre, 李) 신부가 1854년부터 시작한 조선 영해회(성영회[聖嬰會])로 보는 견해가 주류적이다. 다만 이 당시에는 아동을 신자 가정에 위탁하는 형태였기에 지금과 같은 시설 중심의 고아원은 1885년부터 명동 성당 산하에서 운영된 곤당골 고아원이 최초이다(오승환 외, 「근대적 아동복지사업의 도입과 전개에 관한 연구」, 『동광』 111호, 2016 참조). 한편 개신교 최초의 고아 사업은 1886년 구세학당(救世學堂, 언더우드 학당)이었다. 구세학당은 갈 곳 없는 아동의 보육보다는 교육에 초점이 맞추어졌고, 후에 경신(儆新)학교 시절을 거쳐 연희전문으로 이어졌기 때문인지 사회복지 기관보다는 교육기관으로 취급되곤 한다.

2) 남찬섭, 「광복 · 전쟁과 사회복지정책의 시작」, 『서울사회복지사』 2권(현대복지정책과 제도), 서울역사편찬원, 2017, 23쪽.

3) 『조선일보』 1946년 12월 11일 자.

4) 대표적인 단체로 가톨릭 구제회(NCWC, CRS), 기독교 세계 봉사회(KCWS), 한미재단(AKF), 미국 원조물자 발송협회(CARE) 등이 있었으며, 여러 개신교 선교부, 메리놀 외방전교회 · 골롬반 외방선교회 같은 선교회, 메리놀 수녀회 · 베네딕도회 · 샬트르 성 바오로 수녀회 등의 수도회가 있었다.

5) 아동 사업을 전문으로 하는 대표적 기관으로는 기독교 아동 복리회(CCF, 현 초록우산어린이재단), 월드비전 등이 있으며, 각 수도회나 선교부에서 운영하는 아동 보호 시설의 수와 규모도 전쟁을 계기로 크게 확대되었다.

6) 정부 수립 초기에는 사회부와 보건부로 나뉘어 운영되다가 1995년부터 보건사회부로 통합되었다.

7) 남찬섭, 앞의 글, 60쪽.

8) 비슷하게 개신교 단체의 경우에는 각 지역 교회의 목사나 장로, 집사 같은 교회 지도자들이 지역 사회를 대표하는 역할을 했고, 사업 규모가 큰 KCWS의 경우에는 별도의 지역위원회 조직이 구성되어 있기도 했다. 이 과정에서 원조 물자를 두고 잡음이 많았다. 재물을 두고 부정한 마음으로 착복하는 사례도 물론 있었겠지만, 근본적으로 물자를 도입 · 분배하는 중앙의 외원 단체 입장과 현장에서 구체적으로 이를 실행하는 단위의 상황이 달랐기 때문에 발생하는 경우도 많았다.

9) 1888년 샬트르 성 바오로 수녀회가 고아원과 양로원 운영을 위해 내한하여 최초로 한국에서 활동을 시작했으며, 1920년대 중반에는 포교 성 베네딕도 수녀회와 메리놀 수녀회가 교육과 의료 사업 등을 목적으로 내한했다. 1932년에는 최초의 방인 수녀회인 영원한 도움의 성모 수도회가 설립되기도 하였다.

10) 1961년에 처음으로 생활보호법, 아동복리법, 원호법 등이 입법되었다. 다만 생활보호법은 사실상 기존의 구호 원칙의 답습에 불과했다는 평가를 받는다. 실질적으로 1960년대에 사회복지는 경제 성장 논리에 밀려 관심을 받지 못했다(감정기 외, 『사회복지의 역사』, 나남, 2010, 396쪽).

11) 다만 아직 군사독재 시절이고 이러한 정책 또한 어디까지나 북한과의 체제 경쟁이나 재원 마련 등의 목적으로 시행되었다는 평가도 있다.

12) 1981년의 노인복지법, 아동복지법, 심신장애자복지법 제정, 1983년 사회복지사업법 개정, 1987년 의료보장 개혁, 1988년 국민연금제도 도입 등을 들 수 있다.

13) 문인숙, 「6 · 25 동란과 구제활동에 대한 고찰」, 『사회복지학의 이론과 실제』, 인석 장인협 박사 정년 기념 논문집 간행위원회, 1990, 11쪽.

[교회와 역사, 2023년 5월호, 김가흔(한국교회사연구소 연구원)]