[기획특집] 청소년의 정치 참여 - 우리가 투표하면 세상이 바뀔까?

“만 18세면 취직이나 결혼도 하고 군대도 갈 수 있어요. 운전면허도 취득할 수 있고 공무원도 될 수 있는데 왜 선거만 안 되나요?” 대한민국 청소년은 OECD 국가 중 유일하게 ‘선거권’이 없다. 세상을 바꾸기 위해 어른들과 함께 촛불을 들었지만, 투표는 할 수 없었던 아이들. 그들과 함께 국가의 미래를 고민할 순 없는 걸까. 편집부

따스한 햇볕이 내리쬐던 봄날, 선거 연령 하향을 요구하며 농성 중이던 촛불청소년인권법제정연대의 한 회원이 “투표할 수 있는 권리는 몇 살부터 주어지는 게 맞을까요?”라고 물었다. 조국 청와대 민정수석이 선거 연령을 18세로 낮추겠다는 내용이 포함된 대통령 개헌안을 공개한 이날, 촛불청소년인권법제정연대 대표단은 서울 여의도 국회 앞에서 “청소년이 투표하면 세상이 바뀐다”라는 피켓을 들고 삭발식을 단행했다. ‘촛불청소년인권법제정연대’는 청소년의 인권과 정치 참여를 보장받기 위해 천주교인권위원회를 포함한 전국 370여 개 단체와 청소년들이 모여 결성한 단체로 지난해 9월부터 청소년의 참정권 보장과 학생 인권법 제정을 위한 활동을 하고 있다. 촛불청소년인권법제정연대의 소속 단원은 천막 노숙 농성과 더불어 서울 여의도역에서부터 국회의사당까지 행진 퍼포먼스를 벌이기도 했다. 시위에 참여한 50여 명의 단원은 얼굴을 가리는 흰색 마스크를 쓰고 흰색 망토를 둘러, 선거철이 되면 투명인간처럼 취급받는 청소년들을 표현한 분장을 하고 행진했다.

올해 6·13 지방선거에서는 중학교 3학년 학생 조민군이 정당 공천을 받아 눈길을 끌었다. 2003년 11월생인 그는 전주시의회 차선거구 경선에서 단독 출마해 96%의 찬성률로 노동당 전북도당의 공천을 받았다. 사실 현행법상 선거권과 피선거권이 없으므로 실제로 후보 등록을 할 수는 없지만, ‘청소년에게도 참정권을 보장해야 한다는 것’을 세상에 알리기 위해 그는 출마를 선언했다.

선거는 왜 19금(禁)인가요?

최근 촛불 집회와 탄핵 정국을 겪어 오면서, 대한민국 청소년들의 수준 높은 정치의식이 새삼 화제가 됐다. 2016년 겨울, 전국 곳곳에서 열린 촛불 집회에서 많은 청소년이 ‘박근혜 탄핵’을 함께 외쳤으며, 몇몇 중 · 고등학생들은 자유 발언대에서 소신 있는 발언을 이어 나가기도 했다. 그 결과 온 국민의 뜨거운 관심 속에 지난 대선이 치러졌지만, 거리에서 같이 촛불을 들었던 청소년들은 자신들이 ‘외딴 섬’처럼 느껴졌다고 한다. 세상을 바꾸기 위해 어른들과 함께 촛불을 들었지만 투표는 할 수 없었기 때문이다. 또한, 당시 전국의 수많은 청소년이 책 대신 촛불을 들었고 교실이 아닌 광장에 앉아 있었지만 누구도 그들을 막지 않았다. 오히려 수능을 끝낸 고3 학생들이 대거 참여하자 청소년들의 의식이 깨어 있다며 많은 어른들이 반색했다. 하지만 지금은 어리다는 이유로 혹은 공부보다 정치에 관심을 두는 것은 학생의 도리가 아니라며 청소년의 정치 참여에 부정적인 견해를 표출하고 있다. 어른들의 이러한 이중적 잣대에 청소년들은 무척 혼란스럽다. 이러한 상황을 접하며, 참정권이 없다는 것이 단지 투표를 못 한다는 데서 끝나는 게 아니라 모든 사회 구성과 의사 결정 과정에서 배제된다는 것임을 깨달아 가는 중이다. 탄핵 정국 당시에는 대한민국 국민으로서 정치적 참여 활동에 열심이던 청소년들이 6·13 지방선거를 앞두고 ‘투표 권력’을 가지고 있지 않다는 이유로 바깥으로 밀려났지만, 청소년들의 정치적 목소리는 계속해서 높아지고 있다. 몇 년 새 정치 · 사회적으로 큰 사건들을 경험하면서 여러 청소년이 SNS나 각종 단체를 통해 자신들의 정치적 견해를 펼치며 목소리를 내는 경우가 많아지고 있기 때문이다.

한국청소년정책연구원이 지난해 고등학생 1430명을 대상으로 한 선거 연령 하향에 대한 설문 조사 결과에 따르면, 청소년 세 명 중 두 명가량(65.9%)이 18세로 선거권 연령을 낮추는 데 동의하는 것으로 나타났다. 2016년 조사 때 24.7%에 불과했던 것과 비교하면 1년 새 얼마나 많이 급증했는지 확연히 알 수 있다. 교육감 선거 연령을 16세로 하향하는 것에 대해서도 청소년의 절반(51.5%)이 찬성하는 것으로 조사됐으며, 청소년의 75.9%는 투표권이 주어지면 대통령 선거에서 반드시 투표하고 싶다고 응답했다. 최근 통계청이 공개한 ‘2018년 청소년 통계’를 보면 지난해 초등학교 4학년부터 중 · 고등학생 10명 중 9명꼴로(87.6%) “청소년도 사회나 정치 문제에 관심을 갖고 적극적으로 참여할 필요가 있다고 생각한다.”라고 응답했다. 정치에 대한 청소년의 관심과 참여는 계속 높아지고 있으며, 그들이 정치적 권리를 행사할 욕구가 충분히 있다는 것을 알 수 있다.

선거 연령 하향은 시대의 요구

한국의 투표 나이는 1948년 만 21세, 1960년 20세, 2005년 19세로 낮아졌지만, 청소년은 정부 수립 이후 한 번도 투표하지 못했다. 하지만 현재 우리나라에서는 만 18세면 주민등록증이 발급되고, 공무원으로 일할 수 있으며, 납세의 의무도 지고, 군대도 가야 한다. 또 운전면허 취득이 가능하고, 결혼이나 취업도 할 수 있다. 이러한 자격이 주어졌다는 것은 분명 법적 · 정치적 판단과 더불어 각종 사회적인 의사 결정의 판단력을 갖춘 나이로 인정받고 있는 것으로 볼 수 있다. 그런데 유독 선거권만 ‘만 19세’로 제한하는 것은 형평성에 어긋난 일로 해석될 수 있다.

중앙선거관리위원회는 2016년 8월 선거권 나이를 낮추는 공직선거법 개정 의견을 국회에 냈다. “정치 · 사회 민주화, 교육 수준 향상, 인터넷 등 다양한 대중매체를 이용한 정보 교류가 활발해진 사회 환경으로 인해 18세 청소년은 독자적 신념과 정치적 판단에 기초해 선거권을 행사할 능력이 있다.”라는 의견이었다. 실제로 역대 대통령 선거 연령별 투표율을 보면 19세의 투표율은 20대보다 매번 높았다. 18대 대선에선 19세의 투표율이 74.0%로 20대(68.5%)보다 높았고, 19대 대선에서 20대는 76.1%가 투표했지만 19세는 77.7%의 투표율을 기록했다.

만 19세인 현행 선거권을 만 18세로 낮추자는 데에는 청소년뿐 아니라 기성세대도 공감하는 비율이 높다. 자유한국당을 제외한 국회 내 정당 대표들은 선거 연령 하향을 촉구하는 삭발식에 참석해 청소년들과 뜻을 함께하고 있음을 분명히 했다. 또 국민 청원 게시판에는 선거 연령 하향을 요구하는 청원이 계속 올라오고 있으며, 천주교인권위원회 역시 “참정권이 어른의 권리여서는 안 된다.”라며 청소년에게도 참정권을, 함께 살아가는 공동체에서 소외되지 않을 권리를 주어야 한다고 말했다.

역사적 변곡점마다 청소년이 중심

조국 청와대 민정수석은 최근 정부 개헌안을 소개하면서 “청소년은 광주학생운동부터 4·19 혁명, 부마항쟁, 촛불 시민혁명에 이르기까지 중요한 역할을 했다. 그들의 정치적 역량과 참여 의식은 역사의 물줄기를 바꿨다.”라고 말했다. 역사적으로 보면, 청소년들은 항상 정치 개혁의 중심에 서 있었다. 3·1 운동 때도 청소년들이 중심에 있었고, 유관순 열사가 일제에 항쟁했던 나이는 만 16세였다. 일제 강점기 5만 4000명의 학생이 참여했던 학생독립운동, 이승만 대통령을 물러나게 했던 1960년 4·19 혁명, 1980년 5·18 민주화 운동, 작년에 있었던 촛불 집회까지 청소년들이 역사의 변곡점에 없었던 적이 없었다. 이러한 사실로 볼 때 청소년들이 성숙지 않고 정치의식을 갖고 있지 않다는 것은 이해하기 어렵다. 특히 3·1 운동을 주도한 유관순 열사와 4·19 혁명이 고등학생들의 시위에서 출발한 점을 보면 “청소년들은 누군가에게 선동당하거나 동원되는 존재가 아니라 정치적 행동을 시작하고 주도하는 주체적 존재”로 볼 수 있다.

전 세계 232개국 중에서 215개국이 10대에게 투표권을 부여하고 있다. OECD(경제협력개발기구) 35개 회원국 가운데 선거 연령이 만 19세 이상인 국가는 한국이 유일하다(2016년 기준). 가장 낮은 연령인 만 16세부터 투표가 가능한 오스트리아는 인구 고령화에 따른 세대 간의 균형 유지를 위해서 유럽 국가 중 처음으로 선거 연령을 낮췄다고 한다. 한국의 고령화 속도가 OECD 국가 평균의 네 배에 이를 정도로 빠르게 진행되고 있지만 선거권 연령이 가장 높은 것과는 대조되는 모습이다.

고3 교실의 정치화 우려

선거 연령을 만 18세로 낮추는 안건은 작년 국회에서 통과될 기미가 보였으나 자유한국당과 바른정당의 반대로 무산되었다. 자유한국당 인명진 비상대책위원장은 “고등학교 3학년이 선거 운동에 휘말리면 고등학교 생활 전체가 선거에 휘말릴 가능성이 크다.”라며 반대 의견을 내세웠지만, 일각에서는 실질적으로 투표율 등 선거의 유불리를 따져 선거 연령 하향에 적극적으로 나서지 않은 것이 아니냐는 얘기도 있었다. 그렇지만 실제로 입시 문제 등으로 예민한 시기에 학업에 지장이 될까 걱정하는 고3 학생들도 많다.

투표권 부여 나이가 18세 또는 그 이하인 15개국은 고교를 마치는 연령이 한국보다 빠르다. 체코, 스위스 등 11개 국가는 만 19~20세에 고교 학제가 끝나지만 역시 우리보다 낮은 18세에 투표를 한다. 18세라는 나이가 유독 한국에서만 논쟁거리가 되는 것은 대학 입시의 영향이 크다. 우리나라에서 만 18세는 대부분 고등학교 3학년인데, 수능 당일 비행기 이 · 착륙 시간까지 조정하는 한국에서, 학생들의 인생을 좌지우지하는 대학 입시에 목숨을 거는 환경이 변하지 않는 한 18세의 투표권 논쟁은 지속할 것으로 보인다. 한국교원단체총연합회 김재철 대변인은 “교실의 정치화, 선거장화 등 현실적으로 부작용이 클 수밖에 없다. 학교라는 특수성을 고려한 보완책을 마련한 뒤 선거 연령 하향을 논의해야 한다.”라고 말했다.

오히려 청소년들이 정치에 참여하면서 ‘학교가 정치판이 되는’ 상황이 매우 긍정적인 변화라고 보는 시선도 있다. 정의당 심상정 의원은 “유소년기부터 정당에 가입하고, 경력을 쌓아 정치인으로 성장하는 민주주의 선진국들의 사례를 이제는 우리도 빨리 배워야 한다. 그래야 정치 선진국이 될 수 있다고 생각한다.”라며 청소년들의 정치 참여를 독려했다. 고등학생인 이은선 양 역시 “학교 교육 이념의 핵심이 민주 시민 양성인데 어떻게 학교 안에서 정치 이야기를 하지 않고 민주 시민이 뚝딱, 졸업만 하면 탄생이 될 수 있다고 얘기하는지 모르겠다.”라며 학교 내에서 자유롭게 정치 의견을 나누는 것이 교육과정으로서 필요하다고 말했다.

선진국의 ‘정치화’ 과정

독일에는 세계 최연소 국회의원인 안나 뤼어만이 있다. 뤼어만은 10세 무렵부터 사회민주당원인 아버지와 정치 현안에 대해 자유롭게 토론했고, 그린피스 환경보호 지킴이와 학교 학생회 활동에도 참여했다. 10대 초반에 녹색당에 가입해 정당 활동을 시작했으며 녹색당 청소년 대변인을 하며 소위 우리나라 사람들 표현대로 ‘정치화’된 청소년기를 보냈다. 그리고 2002년 만 19세 나이에 녹색당 비례대표로 독일 연방의회 의원이 됐고, 2005년 재선에 성공했다. 이외에도 미국에서는 2005년에 미시간 주 힐스데일 카운티 시에서 당시 고교 3학년이었던 마이클 세션즈가 18세의 나이로 시장에 당선되었고, 2015년 영국 총선에서는 20세의 대학생 마리 블랙이 하원의원에 선출되기도 했다. 이 같은 10대 정치인들은 학교 안팎으로 정치교육을 활성화하며 모든 청소년이 스스로 정치적인 판단을 할 수 있는 능력을 함양하고자 노력한 결과다. 영국의 시티즌십 정치교육*, 독일의 보이스텔스바흐협약** 등 많은 나라에서는 교육과 제도를 통해 ‘청소년 참정권’을 보장하고 있다.

대부분의 선진국에서는 정치교육 외에도 투표권을 갖지 못하는 청소년들의 정치 참여를 독려하기 위해 다양한 방법을 강구하고 있다. 핀란드는 청소년 의회라는 법적 기구를 구성하고 있고, 미국이나 독일도 청소년 모의투표를 보장하고 있다. 그중에서도 정당 가입 연령이 제한되어 있지 않거나 청소년들도 가입할 수 있는 국가가 많다는 점은 눈여겨볼 만하다. 정당 가입 연령 제한이 없는 스웨덴에는 32세의 나이에 교육부 장관이 된 구스타프 프리돌핀이 있다. 그는 11세에 스웨덴 녹색당 당원으로 가입하고 19세에 국회의원을 지냈다. 이처럼 어려서부터 정당 활동을 통해 정치 경험을 충분히 쌓는다면 진정한 청년 정치가 가능해짐을 알 수 있다. 특히 우리 사회에서 진보와 보수로 분열하고 이유 없이 특정 정치인을 지지하는 현상은 어릴 때부터 정당 가입도 해 보고 정치적 고민을 해 보는 ‘정치화’ 과정을 통해 해결될 수 있을 것이다.

적극적인 정치 참여를 위해

UN이나 EU 등 국제사회에서 청소년 참여를 주요한 과제로 제시하고 있는 만큼, 우리나라에서도 청소년이 정책 과정에 직접 참여하는 한국형 ‘청소년 참여기구’를 지속해서 운영하고 있다. 이는 청소년을 우수한 역량을 지닌 사회 구성원이자 인류 발전의 동반자로 인식하는 세계적 추세를 반영한 것으로, 청소년들의 사회 참여 기회를 확대하고 민주시민으로서의 청소년 인권을 확립하기 위해 운영되고 있다. 여성가족부에서 운영 · 지원하는 청소년 참여기구는 대표적으로 ‘청소년특별회의’, ‘청소년참여위원회’, ‘청소년운영위원회’가 있으며 이를 통해 청소년의 눈높이에 맞춘 청소년 정책을 추진하고자 한다.

특히, 정책 수요자인 청소년이 직접 정책 과정에 참여하고 평가하는 시스템을 갖추어 청소년의 사회참여 기회를 확대하고 있다. 선거관리위원회에서는 초 · 중등학생을 대상으로 민주주의의 기본 원리 및 민주 시민 의식을 훈련하는 ‘청소년리더 연수’와 ‘민주주의 선거교실’을 꾸준히 운영하고 있다. 학생회장 등 학교장이 추천하는 학생을 대상으로 미래의 리더들이 올바른 민주 시민 의식을 갖춘 지도자로 성장할 수 있도록 ‘미래지도자 정치캠프’를 매년 여름방학 기간 중 운영하고 있으며, 곧 유권자가 될 고3 학생들을 대상으로 수능일 이후부터 한 달간 유권자의 권리와 의무(성인이 되면 꼭 해야 할 일)라는 주제로 ‘새내기 유권자 연수’도 운영하고 있다.

한국 YMCA는 전국의 청소년들을 대상으로 6·13 지방선거 모의투표를 진행했다. 약 한 달간 청소년 선거인단을 모집하고 사전 온라인 투표와 대선 당일 오프라인 현장 투표를 했으며, 모의투표에 참여한 청소년들은 실제 선거와도 같은 경험을 체험했다. 작년에 실시한 대선 모의투표에서는 사전 선거인단으로 6만여 명이 등록했고 이 중 86%인 5만여 명이 투표에 참여하여 사회적으로 큰 관심을 끌었다. 이러한 청소년 모의투표가 아직 국내에서는 활성화되지 않은 것이 현실이다. 미국이나 독일 등 선진국들이 학교에서 모의투표를 진행하면서 미래 유권자로서 학생들의 선거에 대한 관심을 높이고 있는 것과는 대조적이다. 특히 독일의 경우 후보자들이 학교를 방문하여 투표권이 없는 학생들을 대상으로 자신의 공약을 설명하는데, 미래 유권자로서의 청소년에 대한 관심과 배려를 볼 수 있다.

청소년의 목소리를, 우리의 미래에

다른 선진국에 비해 한국 교육은 아직 학생들의 정치교육에 큰 비중을 두고 있지 않기에 청소년기에 정치에 대해 다양한 지식과 견해를 듣고 자신의 정치적 입장을 확립할 기회가 많지 않다. TV에서는 연일 선거와 관련된 뉴스가 흘러나오고 SNS에서는 정치에 관심이 많은, 이제 20세가 된 친구들이 선거 유세에 나가거나 자신이 지지하는 후보자의 소식을 공유하며 ‘좋아요’를 누른다. 하지만 대다수의 만 19세 청년들은 성인이 될 때까지 단 한 번도 정치에 대한 이야기를 해 본 적도 들어 본 적도 없기에 TV에서 나오는 각종 선거와 관련된 단어들이 생소하고 어려우며, 어떤 정책이 좋은지 나쁜지조차 판단하기가 어렵게 느껴지기도 한다. 학생 신분일 때에는 정치에 관한 소식을 접하기도 어려웠는데, 갑작스레 성인이 되자 투표와 정치에 대한 관심을 요구당하는 것이 그들의 현실이다.

행정안전부 주민등록 인구 통계에 따르면 만 18세 인구는 올해 4월 기준으로 63만여 명이다. 지난 19대 대선 당시 만 19세의 투표율(77.7%)을 적용할 경우 선거 연령이 하향되면 49만여 표가 더 늘어난다. 정치에 대한 청소년들의 인식이 상승하고, 직접 참여하여 제 목소리를 내는 청소년이 늘어가는 현시점에서 정치에 대한 적극적 교육 지원은 한국의 정치 무관심과 낮은 투표율 문제를 해결할 첫걸음이 될 것이다. 청소년들이 정치적 판단력과 소양을 쌓을 수 있도록 국가가 나서서 지원하고, 또 청소년들이 자신들의 삶을 변화시킬 수 있는 정책을 고민하고 제안하며, 나아가 활발한 토론과 참여를 바탕으로 자유로이 의견을 나눌 수 있는 사회적 분위기도 조성되어야 할 것이다.

*시티즌십 정치교육 : 한 국가의 구성원으로서 갖는 권리와 책임, 민주주의가 어떻게 운영되는지 등 ‘정치적 교양’과 함께 선거 과정 참여의 중요성에 관한 내용을 초등학교에서는 선택, 중학교에서는 필수 과목으로 교육하고 있다.

**보이스텔스바흐 협약 : ‘정치교육의 헌법’이라고 불리는 제도. 토론 수업 시 교사의 의견을 학생에게 주입하지 말 것, 의견이 한 방향으로 쏠리지 않도록 균형 있는 토의와 토론을 할 것, 학생 자신의 정치적 상황과 이해관계를 고려한 실천 능력을 기를 것과 같은 세 가지 원칙을 말한다.

[살레시오 가족, 2018년 7월호(151호), 편집부]